社会治理体系及其结构:对一个学术问题的重新界定 2019-08-19 11:27

  在作为人类社会重要历史转型期的今天,“结构”和“结构转型”等表述已变得十分流行,也因此变得模糊不定。

  内容提要:在作为人类社会重要历史转型期的今天,“结构”和“结构转型”等表述已变得十分流行,也因此变得模糊不定。但作为一个学术问题,我们需要对社会治理体系及其结构做出重新界定。现有的以“治理结构”为名的研究通常采用两种取向,要么将其与治理议题本身相混同,要么在实际的分析中走向还原论,而没能采取真正的结构视角,也很少提出简明的结构称呼。社会治理体系及其结构等概念表明,当我们试图讨论治理体系的结构时,我们必须采取真正的结构视角,即研究单元在体系结构中所处的“位置”,而不是单元自身或者单元间的关系,因为,正是单元所处的“位置”使得某个单元呈现出特定的行为模式和结果,使得单元之间呈现出特定的关系。

  今天,关于“结构”——无论是较为宽泛的“社会结构”、“治理结构”或“结构转型”等表述,还是在一些具体讨论中涉及的“结构”——的表述异常之多,尤其在转型时期的当代中国,“供给侧结构性改革”、“调结构”、“结构升级”、“结构优化”、“结构变革”等词组在表达和社会沟通中的频繁出现,使得结构及其转型已经成为十分流行的语词甚至口号。有时,人们似乎习惯于用“结构”去表达某种模糊的与结构内的单元所不同的观念;而有时,人们只是用“结构”去表达某种神秘的含混力量。由于概念的流行所带来的这种模糊性在一定程度上已经影响了学术研究与学术表达。

  研究者大多也是在日常表达的意义上模糊而随意地使用“结构”这一概念,却很少表明结构的分析层次或视角与其他研究取向有何不同,也很少清晰地指出他们所说的到底是一种什么样的结构。就公共管理或社会治理的研究领域来说,同样如此。例如,在关于政府与社会关系的讨论中,人们通常使用“国家—社会”二元结构、“国家—市场—社会”三元结构等模糊表达,却没有明确指出这是何种结构形态;在谈到官僚制组织时,人们可以说,“官员处于一种与公众和其他官员(无论是上级还是下级)形成的固定的结构化的关系当中”,[1]却没有指出这是一种什么样的结构化关系。许多研究者并没有给出一个确切的结构名称,只是将“结构”视为某种含混的类似“看不见的手”的力量,这种力量将结构内的各个单元聚集或整合在一起。但是,这些所谓的结构是一种什么样的结构,我们能否用一种明确的结构称呼来指称和描述这些结构,就像用“金字塔”这种简单而清晰的比喻来指称官僚制组织的结构一样。同时,结构不仅被用来称呼和描述某些既存的现实图景,在有关治理变革的讨论中,越来越多的研究者和实践者都急切地呼吁人类需要或声称人类正在经历某种“结构转型”、“结构调整”或“结构性变革”。显然,如果我们无法清楚地表述和描述一个旧的结构,也就不可能阐明它将转向何方。

  另一方面,目前,虽然以“治理结构”为主题的研究不在少数,然而,其中的绝大多数事实上都没有采取一种真正的结构化视角,即使一些研究者声称他们要做的就是一种结构化分析。这些以“结构”为名的研究在研究路径上通常采取以下两种中的一种。

  第一种常见做法是将治理结构等同于治理问题本身,或者说并不在二者之间做明确的区分,如此一来,以“治理结构”为名的研究事实上就是关于整个治理议题的研究。这类研究通常将治理议题划分为几个不同的主题,例如价值、制度、目标、工具手段等,然后分别探讨这些主题在不同治理模式下的表现或特征,或者将这些主题的不同组合解读为不同的结构以契合“结构”一词的含义。例如,有学者在分析现代治理体系的所谓结构问题时,借用组织结构的分析框架,将整个治理体系的“结构”划分为价值与理念、组织体制、运行机制和方法与技术手段四个部分。[2]有学者将“国家治理体系”界定为以目标体系、制度体系和价值体系构成的“结构性功能系统”。[3]也有学者将“城市治理结构”界定为一种包含主体与客体、治理理念、制度体系、权力体系、运行以及评估的复杂体系。[4]类似的研究路径确实为治理描绘了某种简化的分析框架也因此对于区分不同的治理模式提供了有益的视角,但严格地讲,它们在总体上都是关于社会治理体系的某种“分析框架”的研究,而不是关于治理“结构”的研究,尽管这些可辨识的主题也是探讨治理结构所不可回避的。正如有学者提出的“文化—体制—结构”的总体“分析框架”所反映的那样,[5]“结构”只可能作为某个分析框架的部分存在,而不应被理解为分析框架本身。

  第二种做法更为普遍,它在完全不同于第一种做法的意义上使用“结构”,它在表面上也更符合“结构”一词的含义,那就是讨论结构内各个“单元”或“组成部分”的属性及相互之间的关系。尽管对结构的讨论不可避免地会涉及结构内的单元及其相互关系,但是,必须特别指出的是,真正的结构视角并不是向单元或单元间关系这些次级分析单位的简单还原。在这个方面,被称为结构现实主义代表人物的华尔兹(Kenneth Walts)所采取的结构方法对于我们认识结构和结构视角具有重要意义。华尔兹明确地在单元、单元间关系和结构三个分析层次之间做了区分,他鲜明地指出,在关于结构的讨论中应当完全剔除另外两个分析层次,即“结构的定义必须将单元的属性和联系加以省略”,“如果不能做到这一点,那么就根本不是系统方法或系统理论”[6],也就不是真正的结构视角或结构理论。因为只有采取这种方法,我们才可能区分出哪些事实或结果是由结构导致的,而哪些是单元或单元间关系这些次级层次导致的。尽管这种论点显得过于极端也因此备受争议,但它却清楚地表明,结构是与单元和单元间关系相当不同的分析层次和视角,我们在试图分析结构因素时就应当努力在它与其他分析层次之间做出区分。

  在这个意义上,目前关于社会治理结构的大部分讨论都只是在讨论结构中的单元,或者单元间的关系,进而将某些关系的性质冠以某某“结构”之称,或者将这些关系的简单加总称为一种结构。例如有研究者从中央与地方间关系的角度提出“集权化社会治理结构”等表达;[7]有学者根据—行政—公民三个部分之间的关系提出了“统治型结构”、“授权型结构”和“管理型结构”等结构名称。[8]我们认为,以这种方式讨论和命名社会治理的特征或性质是完全可行的,但是用同样的方式去分析和命名治理的“结构”则缺乏合理性。因为,这类分析方法和概念提法仅仅是对结构中的单元及其关系的反映,而不是在讨论结构本身。也就是说,我们完全认同关于社会治理模式的“统治型—管理型—服务型”解释框架,[9]统治、管理和服务是以不同时期治理模式的主要性质来命名的,但这并不意味着,当我们探讨这些治理模式或体系的结构问题时就可以简单地在某某性质后面缀上“结构”一词进而构成一个新的概念。或者说,我们可以讨论诸如“管理型社会治理的结构”这类问题,但直接地称其为“管理型结构”则有待商榷,因为这种方法并不能给我们的知识积累增添多少新的内容,并不能为人类治理问题的探索提供多少新的思考。

  纳达尔(S.F.Nadel)在谈到人们对“社会结构”一词的滥用时说道,“对它的用法十分广泛甚至毫无限制,它可以被用来指代与社会构成相关的任何或者所有特征;它直接成了系统、组织、复合体、图景、类型的同义语,甚至与‘整个社会’没什么两样”[10]。同样地,如果我们不对社会治理体系及其结构的学术概念和学术问题进行重新审定,那么它将面临与“社会结构”一词同样的命运。因此,为了廓清“结构”这一概念和分析视角的特殊性,为了理解和阐明历史转型时期的治理结构转型,我们有必要重新审视和界定如下的学术问题:治理结构所关注的是社会治理体系的哪个维度或面向?历史的和当前的社会治理体系所呈现出的是一种什么样的结构?治理结构的转型是要从什么结构转向什么结构?

  20世纪后期,作为某种理论的“治理”概念不断流行起来,尽管它在更早期甚至古老的文献中就出现了,尽管概念的使用者对此众说纷纭,但总的来说,20世纪后期产生的这一治理理论所代表的是一种新的努力和尝试,这一概念背后的基本精神在于,国际关系、国家与社会的关系、政府管理、群体与个体等要素在与治理问题相关的层面都应当被重新思考和认识。然而,需要指出的是,我们在这里提出并需要重新界定的研究命题中的“治理”一词并不是在与传统的以政府为单一或主要主体的“管理”概念相对的意义上使用的,而是指一般意义上的治理,因此,它包容传统的“管理”和“统治”这样的概念。在这个意义上,农业社会的统治特征、工业社会的管理特征和后工业社会的服务特征都可以被纳入这一广义的“治理”概念之下,因此这一三阶段框架中各个时期的不同模式也就能相应地被称为“统治型社会治理”、“管理型社会治理”和“服务型社会治理”,这样一来,我们也就能讨论不同治理模式下的治理结构问题了。“社会治理”的含义同样复杂。粗略地看,它至少存在广义与狭义之分。就其狭义而言,“社会治理”大约是在政府、市场和社会这一粗略的三分框架下指代后者的自治及其与前两者尤其是政府的关系等问题。[11]而我们在这里采用的是广义的“社会治理”概念,其中的“社会”一词也是指广义的“社会”(而不是与国家或政府相对的狭义的“社会”),即包括国家(政府)和狭义社会在内的整个社会。[12]采用广义“社会治理”的概念,意味着当我们谈论治理时,它在本质上是指整个社会的治理,而不是政府的治理,是为了实现整个社会的某种目标的治理。[13]

  对“治理”与“社会治理”的这种界定,一方面,拓展了该研究命题的范畴,而不是将其限定在某个特定的历史时期。显然,只有我们完整理解了人类治理活动在不同历史时期所呈现出的不同结构形态,才可能回答结构转型的问题,也才有可能探索当前治理结构的未来去向。另一方面,这一概念将有助于我们理解治理的未来形态。就“社会治理”概念的本质而言,尤其是当我们力图基于类似的基础概念去建构未来时,治理就是整个社会的治理,包括政府在内的所有单元由于都是社会的组成部分就都应当是社会治理的组成部分。这就意味着,政府不应当独立地作为一个等级存在于(狭义)社会之上(像农业社会的治理体系那样),也不应当在形式上与社会及其个体处于平等地位但在事实上却依然占据着中心的强势地位(像工业社会的治理体系那样),而应当与其他所有行动主体一道真正平等地处在(广义)社会之内(此乃后工业社会治理体系的应有方向)。因此,在关于未来治理形态的探索中,即使类似政府与(狭义)社会关系的命题讨论仍会继续,这种争论也仍然富有价值,但这种争论应当回到整个(广义)社会治理的总体框架中,坚持在政府与其他组织和个体都是整个社会的有机构成物的意义上展开理论思考。

  一定意义上,我们可以说,“社会”这一概念本身就隐含着结构的意义,同样地,“(社会)治理”的概念也包含了结构的内涵。然而,正如我们在前面看到的,结构视角是一种相当不同的视角,因此,为了更清晰地凸显“结构”的观念,为了避免相关讨论再次陷入还原论当中,我们应当采取“社会治理体系”这一概念,这一研究命题更准确的表述就应当是“社会治理体系的结构”而非其他(例如“治理”或“治理结构”)。因为,只有首先将治理明确地界定为一种体系或系统,才能紧接着探讨这一体系的结构。也就是说,结构是体系的——而非其他分析层次的——属性,脱离体系,结构也就无从谈起。同时,结构是体系的重要指标,没有结构,体系也就不会成为体系。这样一来,当我们把“社会治理”明确地称为一种“体系”或“系统”时,这个概念本身就意味着我们必须采取一种真正的系统方法去关注“体系”的“结构”,这就促使我们走向真正的结构视角,进而形成真正的系统理论。

  当然,这里还涉及一组不那么重要的概念辨析,即“社会结构”与“社会治理体系的结构”。需要说明的是,首先,这二者并不是——像文字表面所反映的那样以及一些研究者所感知的那样——前者包含后者的关系。正如刻意在不同社会现实之间进行划分并将其割裂进不同研究领域的做法是不合理的一样,将“社会结构”划分为不同领域或不同层面的结构进而认为“社会治理结构”仅仅是“社会结构”的一个部分的做法也是不合理的。这种认识显然受到了现代学科分工的影响,即认为组织结构是管理学的,结构是学的,经济结构是经济学的等等,这种做法也是与本研究命题所要求的系统方法和结构视角相违背的。研究“社会治理结构”并不意味着在此之外还有其他什么特别的“社会结构”,而仅仅在于我们需要侧重于社会结构的治理的面向。例如,当我们讨论工业社会的结构问题时,治理结构的概念意味着我们可能侧重于其管理的面向,即侧重于回答工业社会是如何通过一种结构实现了总体的秩序,实现了对不确定性的控制,实现了少数中心对多数边缘的支配等等与治理相关的问题。

  其次,过分强调“社会结构”与“社会治理结构”之间的差异似乎是在传达另一种错觉,即前者是被治者所呈现出的某种结构,而后者是治者在一系列治理活动中所表现出的结构。也正是在这个不恰当观念的引导下,一些研究者将“社会治理”解读成“治理社会”,即特定机构和人员所从事的针对特定对象的专门活动,这种理解将“治理”与“社会”区分开来,认为前者是施力者的专门活动,而后者则是受力者。这种区分显然是与现实不相符的:这种区分似乎意味着,先有一个既定的(狭义)社会存在,然后才是政府对社会进行的治理;而事实却是,治理结构是整个社会的所有单元共同作用的结果,不存在一个既定的社会结构等待被某个主体治理的问题。简言之,就学术分析而言,这种区分可能导致一种误解:治理与社会是两个问题,两种社会现实或活动;但事实上,对治理的和对社会的分析只是对同一社会现实的两种叙述方式而已,而且它们是相互交织在一起的。那么,在该研究命题的表述中,我们甚至可以使用“社会(治理)结构”这样的表达,因为我们没有必要在二者之间进行刻意的区分。

  正如我们指出的,社会治理体系的结构这一表达要求我们在探索这一议题时必须采取一种真正的系统的结构视角。简单地说,任何结构视角(包括华尔兹的)都源于这样一个基本的假设,即结构对于结构中的单元的行为及结果能够产生重要影响,或者—个更加强调结构的表述应当是:特定单元由于处在它嵌入其中的结构的不同位置,因而具有或表现出不同的特征、行为及结果。[14]因此,像华尔兹那样将结构层次与结构中的单元及单元间关系的层次区分开来是十分必要的。但是,我们并不像华尔兹那样极端地认为,在对结构的分析中应当完全剔除其他两个层次的分析,也不认为其他层次对结构完全没有影响力。我们认为,单元及其关系仅仅是结构的一个部分(在华尔兹看来根本不是),但不是全部,甚至可以说不是结构最重要的部分。这样一来,即使当我们说关系是结构的一个部分时,也不意味着关系的加总就是结构。借用斯格特的表述,“社会结构是指组织参与者关系的模式化和规范化”,“模式化”意味着结构关注的不是单个关系,而是“反复行动或一类个体的相似行动。这些行动在总体特性中体现了某些一致性和持续性,并被置于更大的行动模式和网络中”;[15]而“规范化”则强调了结构的约束力,即当结构一旦形成,就存在一种“结构化的力量”,这种力量不以结构中的具体单元的意志为转移,它让结构内的个体行为和相互关系以某种既定的模式呈现,在单次行为或决策发生之前,行为者或决策者通常不会再经过分析、计算、比较、决策和行动这样的复杂过程,相反,行为或决策似乎是在结构化力量的作用下“自然”发生的。

  因此,更准确地说,对于结构以及结构视角而言,比“关系”这个概念更重要的是“位置”的概念。因为“关系”并不包含结构的内涵,它在本质上依然是向单元的还原,这就使得采用“关系”这一概念或视角的许多研究者在实际分析中很容易再次回到还原论当中,即依旧从个体出发来阐发个体间的关系,甚至误以为这就是结构。而“位置”的概念则不同,它首先指向了结构,即某个单元被结构化到了结构中的某个位置,是它在结构中的特定位置决定了它的价值和行为选择,而非它自己或者它与其他单元的关系起了决定作用。以“权力”为例,我们可以从单元、单元间关系和结构三个分析层次对权力进行考察:当我们只关注个别单元时,权力意味着由它单向发出的权威或影响力;当我们关注多个单元之间的关系时,权力则意味着一种双向的支配—服从关系;而当我们关注结构层次时,权力则源于单元在结构中的位置,正是这种位置决定了某个单元占有权力,某个单元只能服从。这就意味着,当我们采取结构视角时,我们首先要关注的不是某个单元的行为或价值,也不是多个单元之间的关系,而是不同单元在结构中所处的“位置”,因为后者在一定意义上决定了前两者。这样一来,尽管在对结构命题的探讨中也会不可避免地涉及关系,但依然是从结构的视角展开分析的,此时的关系是一种“被结构化了的关系”;相反,如果像许多研究者那样不采用真正的结构视角,此时的关系就只能是一种没有结构的关系,是由单元互动形成的关系,也就只能还原到个体层次的分析。

  华尔兹认为,真正的结构分析应包含三个要素:即单元的“排列原则”、“单元的差异及其功能的规定”和单元间“能力的分配”。相较之下,华尔兹所使用的“排列”这个词也并不恰当,因为“排列”的概念仍然关注的是单元间的关系,而“位置”的概念则着眼于单元在整个结构中的地位。华尔兹所使用的其他两种表述具有类似的特点:功能差异也首先指向了整个体系(即某单元对于体系而言的功能),然后才是彼此间的差异;同样地,实力分布也强调单元能力在结构中的位置,尽管在对结构的强调方面,比前者有所弱化。

  这里关于结构视角的重新审视还引出了另一个与之密切相关的问题,即我们需要什么样的结构名称?答案就是:一个简明准确的结构名称至少应当反映出单元在体系中所处的“位置”。正如我们可以像华尔兹那样在单元、单元间关系和结构三者之间做区分一样,目前有关治理结构的称呼也可以大致分为这样三类。第一类比较容易识别,他们以结构中的单元来命名,例如我们通常听到的“国家—社会”二分或“国家—市场—社会”三分的结构,这些概念仅仅指明了结构内的可区分的单元,因此他们仅仅能够确立起一种分析框架,而不能指向结构本身。第二类,正如我们在上面提到的“管理型结构”、“授权型结构”等,则是以某些单元间的关系的性质来称呼结构,这类称呼不仅没有指明单元在结构中的位置,也很难给我们提供一个清晰的可想象的结构图像。第三类则在名称上明确反映了单元之间的某种关系甚至触及了单元在结构中的位置(即真正的结构视角),例如“单一中心”和“多中心”、“‘金字塔’的三角形社会层级结构”、[16]“丁字形”社会结构、[17]“分枝分化”与“分层分化”、[18]“棱柱型”与“衍射型”、[19]“网络结构”[20]等。这些结构名称包含了某种结构的含义,或多或少告诉了我们这到底是一种什么样的结构,而且给我们提供了关于结构的某种图像,也就是说,当读者或听众看到或听到这些结构名称时,能在大脑中生成一幅结构图景,并以此来理解现实。

  因此,作为一个学术概念或学术问题的“结构”,应当与日常表达中的结构加以区分。即使我们可以接受“结构”及其转型等词语在日常表达中的混乱和模糊情形,但在学术研究中,我们必须对这些关键概念进行严格的界定,否则学术传播、对话和争论都无从谈起。“治理结构”同样如此,对治理体系之结构的探讨应当是一个独特的学术问题,所采取的结构视角也应当具有其特殊性,这样才能促进治理研究的不断扩展和深化,否则,“治理结构”就会面临与纳达尔所说的“社会结构”同样的窘境,即变得“毫无限制”,甚至与治理本身“没什么两样”。

  在我们重新明确了社会治理体系及其结构的相关概念和必须采取的结构视角后,关于社会治理体系之结构的学术讨论就旨在回答:某一社会治理体系呈现出的是一种什么样的结构?即体系内的不同单元在整个体系的结构之中处于何种位置。不仅是就结构问题做繁复的讨论,而且应当给予这种结构一个简明形象的称呼。在一定意义上,尤其考虑到当前流行的“结构”一词所带来的模糊性,后者在重要性上并不亚于前者。一个简明的结构名称,正如任何一个明确的概念一样,对于知识与理论的传播,进而对于相关议题的争论都将是有益的。当我们再次讨论某个重大的结构转型时,例如从工业社会向后工业社会的治理结构转型,我们就有了一个明确的结构术语,而不是像一些研究者那样频繁强调结构转型的重要性甚至繁复地探讨这一问题,却从不清晰地指明是从何种结构转向何种结构。具体而言,这一研究问题可以划分为三个层次:首先,某一社会治理体系是否存在一种可辨识的总体性结构,它存在于或渗透在社会治理体系的各个领域和层面?如果是,这种结构是什么?为什么用这样的词语去指称这一结构?其次,这一结构具有什么样的总体性质和内在特征?结构内的各个单元之间是如何(被)排列的?这种位置的分布格局决定了单元什么样的行为特征和结果,导致了单元间什么样的关系?什么样的机制促使这些结构特征和关系得以显现?最后,就结构的动态演变来看,这一结构在历史上是如何生成和自我巩固的,又将如何逐渐消解并让位于一种新的结构?

  [5][16]韩庆祥.面向“中国问题”的马克思主义哲学[M].武汉:武汉大学出版社,2010.583-592.

  [6][英]肯尼思·华尔兹.国际理论[M].信强译.上海:上海人民出版社,2003.54.

  [11]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线]陈成文,赵杏梓.社会治理:一个概念的社会学考评及其意义[J].湖南师范大学社会科学学报,2014(5).

  [13][美]詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军等译.南昌:江西人民出版社,2001.5.

  [14][美]林顿·弗里曼.社会网络分析发展史[M].张文宏,刘军,王卫东译.北京:中国人民大学出版社,2008.2.

  [15][美]W.理查德·斯格特.组织理论:理性,自然和开放系统[M].黄洋等译.北京:华夏出版社,2001.16.